El concepto de cultura tributaria y su discusión empírica en la élite chilena

Jorge Atria

Política Tributaria y desigualdad en América Latina

Aunque los estudios de economía muestran cada vez con mayor precisión que las desigualdades del siglo XXI están basadas en altos niveles de concentración económica en los percentiles superiores, las instituciones redistributivas se mantienen en crisis, tanto entre los países que financiaron ambiciosas políticas de bienestar en el siglo XX como entre aquellos donde se proyectaba que la democracia y el desarrollo les permitirían hacerlo. En los países de ingresos altos, tal crisis está marcada por el declive de actitudes optimistas hacia la redistribución y la intervención estatal como respuesta a las desigualdades sociales, lo que desde la década del setenta ha llevado a reducciones en la carga tributaria (Steinmo, 2003) y al rediseño del impuesto al ingreso para liberar de impuestos al capital (Tanzi, 2014). Por otro lado, en países de ingresos bajos y medios, el problema suele describirse a partir de la inefectividad o insuficiencia de los sistemas tributarios para contribuir a la reducción de la desigualdad pese a los cambios positivos en gasto social y reducción de pobreza en las últimas décadas. Esto, a su vez, ha sido explicado en referencia a un tipo de estado cuya formación y desarrollo tiene fuertes diferencias con aquellos del norte global, lo cual otorga a la tributación una legitimidad distinta, como también a la influencia de factores transnacionales relacionados con la posición en el orden económico global y la inhabilidad para hacer tributar a las élites, entre otros aspectos (Moore, 2004; Biehl y Labarca, 2018; Fehling, 2023). A nivel global no existe un único modelo de sistema tributario. Incluso entre países de similar nivel de desarrollo se pueden observar modelos muy diferentes, lo cual sugiere que para comprender su funcionamiento se deben considerar tanto factores técnicos y aritméticos como también los históricos, políticos y culturales que dan forma y sustento a la dimensión técnica (e.g. Mumford, 2019; Campbell, 1993). Este capítulo sigue esta aproximación a partir de un marco analítico basado en el concepto de cultura tributaria. Esta categoría, lejos de una visión esencialista, entiende los sistemas impositivos como instituciones cuyo desarrollo refleja las relaciones sociales de poder, pero también está influido por valores, intereses y preferencias, situadas en contextos históricos específicos y mediadas por el conocimiento y la moralidad que despliegan distintos grupos en sus interacciones cotidianas. Para esto, se analiza el caso de Chile con foco específico en la élite económica. Por un lado, Chile se encuentra en el subgrupo de países latinoamericanos de mayor ingreso y cuenta con instituciones fiscales a menudo consideradas estables y con destacados niveles de efectividad y eficiencia en comparación regional. Por otro lado, Chile se asemeja bastante al resto de la región en sus altos niveles de concentración económica, lo que se explica en parte por la incapacidad de sus instituciones para alterar esos patrones distributivos. Tal incapacidad tiene que ver, entre otras cosas, con una carga tributaria más bien baja en relación al nivel de ingreso y una recaudación regresiva. Asimismo, Chile comparte con varios países de América Latina la importancia de los recursos naturales, en especial de la minería, para la obtención de sus ingresos fiscales. Sin embargo, el sector minero tiene una carga tributaria en general menor cuando se compara con las otras grandes economías regionales. Por último, también resulta interesante que, dada la importancia de los recursos minerales y la exportación de materias primas, parte importante de la élite económica chilena está orientada a estos sectores productivos —destacando las industrias pesquera, maderera y vitivinícola además de la minera—, lo que también se relaciona con fuertes preferencias empresariales por un estado pequeño y una política industrial limitada (Bril-Mascarenhas y Madariaga, 2017). De esta forma, se busca entender cómo las actitudes de la élite económica, junto a las relaciones de poder y al diseño técnico del sistema tributario, permiten comprender su funcionamiento en el presente y sus perspectivas para el futuro. A continuación, se discute y operacionaliza el concepto de cultura tributaria; luego, se introduce el caso chileno y algunas características de su élite económica; posteriormente, se examina la élite económica chilena refiriendo a sus percepciones de la carga tributaria, las justificaciones sobre la evasión y elusión y la evaluación del uso de sociedades de inversión como vehículo frecuente de incumplimiento tributario; finalmente, se discute el potencial del concepto de cultura tributaria y las posibilidades de cambio en la élite económica.